L'Europe et le vide de puissance

Essais sur le gouvernement de l'Europe au siècle des Super-États

Éditions Jean Paul Bayol - sortie mai 2008

Annexe 6. Energie.

Pour une CECA du 21e siècle

La création de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) avait été le premier geste marquant la longue histoire de la construction européenne. Elle répondait à un besoin économique alors évident, relancer la production de deux matières premières indispensables. Mais le projet visait beaucoup plus : unir les pays européens jusqu'alors concurrents, sinon ennemis, afin de permettre à l'Europe épuisée de reprendre sa place politique dans le monde. Aujourd'hui, le même besoin existe, à propos de l'énergie sous toutes ces formes.

L'Europe manque dramatiquement d'énergie. Sans énergie, sa place politique dans le monde se dégradera très vite. Or elle n'atteindra un niveau minimum d'auto-suffisance énergétique qu'en unissant ses forces dans le cadre d'une structure politique à créer, se superposant aux actuelles institutions européennes. Cette structure jouerait un rôle inspiré de celui de l'ancienne CECA, si bien que l'on commence à la nommer la CECA du 21e siècle. Elle serait pour la construction de l'Union européenne l'occasion d'un nouveau départ, dont les conséquences heureuses pourraient se faire sentir pendant tout le 21e siècle.

Le précédent de la CECA

On sait que l'Union Européenne a débuté sous la forme du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA). Il a été signé à Paris le 18 avril 1951 par la Belgique, la France, l'Italie, la République fédérale d'Allemagne, le Luxembourg et les Pays-Bas. Le traité instaurait un marché commun pour le charbon et l'acier et supprimait les droits de douanes et les restrictions quantitatives entravant la libre circulation de ces marchandises. Il supprimait également toutes les mesures discriminatoires, aides ou subventions, qui étaient accordées par les États signataires à leur production nationale.

La Haute Autorité (composée de 9 membres), organe supranational chargé d'élaborer les politiques relatives au charbon et à l'acier, était l'ancêtre de la Commission européenne. La Haute autorité a fusionnée par la suite avec les commissions de la CEE et de l'EURATOM en une commission unique, par le biais du Traité de fusion des exécutifs. Par ailleurs, un Conseil des ministres regroupait les représentants des six pays. Une assemblée politique était mise en place, composée de membres désignés par les parlements nationaux. Enfin une Cour de Justice était chargée de trancher les litiges éventuels.

Pourquoi cette petite révolution ? En 1951, les pays européens qui sortaient de la guerre et de ses destructions, avaient un grand besoin de charbon et d'acier. Ils disposaient de réserves minières importantes, mais les industries d'extraction et de fabrication de produits finis exigeaient des investissements techniques et une rationalisation de leurs méthodes. Leur statut juridique était très différent, selon les pays et les activités, puisque des entreprises nationalisées soutenues par l'Etat côtoyaient des firmes capitalistes et un tissu dense de PME sous-traitantes et clientes. Leur diversité, leur dispersion géographique et la concurrence régnant entre elles pour l'accès à l'épargne et aux marchés acheteurs ne leur permettaient pas de s'unir pour rationaliser la production et la distribution.

Mais le principal obstacle à la refonte et au développement du secteur restait le nationalisme industriel des pays producteurs. Chacun des gouvernements souhaitait développer ses propres ressources et ne voulait pas pour cela dépendre des autres. Même si les affrontements politique entre l'Allemagne et ses voisins, exacerbés avant la 2e guerre mondiale, semblaient momentanément apaisés par suite de la défaite de l'Allemagne, on pouvait craindre qu'ils ne reprennent de la vigueur en conséquence d'affrontements économiques prêts à renaître. Par ailleurs, recourir à l'importation, notamment américaine, de charbon et d'acier, qui avait constituée juste après la guerre une solution indispensable, ne pouvait pas être envisagé durablement vu la pénurie de dollars au regard des importants tonnages nécessaires.

Tout plaidait donc pour que les forces économiques en présence s'unissent au lieu de se concurrencer. Mais les gouvernements ne pouvaient pas compter pour cela sur les seules lois du marché. Il fallait une intervention gouvernementale coordonnée entre les six Etats concernés (la Grande Bretagne ayant dès le début marqué sa méfiance vis-à-vis de l'entreprise commune). Certes, l'esprit de l'époque encourageait l'implication des Etats dans les politiques économiques, cependant cette implication aurait pu être conçue comme a minima, prenant la forme de contrats industriels négociés sous l'égide des gouvernements. Heureusement, sous l'impulsion d'hommes politiques véritablement visionnaires, le français Robert Schuman, l'italien Alcide de Gasperi et l'allemand Konrad Adenauer, les Six adoptèrent un projet beaucoup plus ambitieux, proposé par le commissaire au Plan Jean Monnet.

Il s'agissait de créer, sous le nom de Commission européenne du charbon et de l'acier une véritable union politique supranationale, compétente dans les domaines entendus au sens large des industries d'extraction et de transformation du charbon et du minerai de fer. Cette Commission devait être assez puissante pour pouvoir surmonter les antagonismes nationaux, faire disparaître les barrières intérieures et apporter l'appui politique nécessaires aux politiques industrielles et commerciales indispensables. Le général de Gaulle, alors dans l'opposition, avait combattu cette institution (comme pour d'autres raisons les communistes) que par ailleurs soutenaient les Américains (1). De Gaulle se déterminait au nom de la préservation des intérêts nationaux, mais en l'espèce il se trompait.

Au contraire, la création de la CECA avait été correctement perçue par les opinions publiques. Elles y avaient vu, à juste titre, l'amorce d'une Europe unie capable de subsumer les nationalismes au service du retour à la prospérité indsutrielle. Même si le projet de Communauté européenne de défense qui en avait été un développement immédiat avait été rejeté en 1954 par Paris, comme trop inféodé aux Etats-Unis, la CECA a poursuivi pendant plusieurs années avec un succès croissant son utile travail de fédération des forces européennes. Elle eut les suites que l'on connaît en matière d'institutions européennes.

L'Europe d'aujourd'hui confrontée à l' « asphyxie énergétique »

Aujourd'hui, les pays de l'Union européenne sont confrontés à un danger bien plus grave que celui qu'ils connaissaient en 1950 du fait du mauvais état de leurs industries charbonnières et sidérurgiques. Ils sont menacés d'une véritable « asphyxie énergétique ». Il ne faut pas se dissimuler la réalité. L'énergie est le point dramatiquement faible du développement économique et politique de l'Europe. D'une part, elle lui est indispensable. D'autre part, ses ressources propres sont très largement inférieures aux demandes actuelles et prévues. Ce simple facteur met l'Europe dans la dépendance obligée d'importations dont les prix ne cesseront d'augmenter. Or les pays fournisseurs d'énergie n'ont aucun intérêt à favoriser l'indépendance et la puissance de l'Europe, que ce soit au plan économique ou politique. L'Europe se met donc ainsi dans la main, si l'on peut dire, de ses meilleurs ennemis.

Ceux-ci sont faciles à identifier. Il s'agit des Etats qui utilisent au profit de politiques de puissance leurs ressources en pétrole, charbon et gaz et les flots de liquidité que rapporte leur commercialisation. On pense généralement aux Etats-Unis ou à la Russie, mais on oublie trop facilement, notamment, les Etats qui appliquent la loi islamique et tentent de l'imposer au reste du monde par le biais des pétro-dollars.

Il est clair cependant que l'Europe n'est pas, même dans une guerre économique et politique de ce genre, condamnée à la défaite. Elle pourrait en valorisant ses capacités, dans tous les domaines de l'énergie, production, distribution, consommation et encouragement aux économies d'emploi, reprendre l'initiative. Mais ce ne sera pas en faisant appel aux mécanismes déstructurants du marché qu'elle y arrivera. Elle devra s'obliger à conduire - et financer - des politiques communes fortes, soutenues sans détours par les gouvernements.

Pourquoi les opinions européennes ne semblent-elles pas prendre cette question au sérieux ? Sont-elles aveuglées par le fait qu'il y a encore de l'essence à la pompe, même si le prix des carburants augmentent ? Sont-elles indifférentes à l'avenir politique tant de l'Union européenne que des Etats qui la composent ? Ces facteurs se conjuguent pour aveugler les Européens et leur cacher l'urgence de pallier enfin leurs faiblesses dans ce domaine capital de l'énergie. On peut voir dans cet aveuglement, sans tomber dans la phobie du complot, un effet du travail de sape mené par les Etats concurrents de l'Europe et par les intérêts financiers ou politiques opposés au développement de celle-ci.

Pourtant, deux facteurs contribuant à aggraver la dépendance énergétique de l'Europe sont de la responsabilité des Européens eux-mêmes. Ces facteurs conjuguent leurs effets pervers. Il s'agit d'abord du nationalisme économique qui empêche les Etats de mettre leurs quelques ressources et leurs besoins en commun. Mais il s'agit à l'inverse de l'idéologie libérale imposée la Commission européenne, personnifiée en l'espèce par le titulaire du poste de commissaire à la concurrence (2). La commission recherche en effet l'union des Etats, mais elle ne le fait pas comme l'avait fait en son temps la CECA. Au lieu de proposer des structures politiques supra-étatiques capables d'imposer des investissements communs et de réguler les politiques de production, distribution et commercialisation, de même que les politiques parallèles d'économie d'énergie, autour de grands champions européens, elle voudrait laisser les prétendues « forces du marché » imposer seules les immenses réformes qui seront nécessaires pour arbitrer entre les intérêts nationaux et les dynamiser.

Il est évident que chacun des Etats disposant de quelques ressources dans le domaine de l'énergie, comme la France dans l'électricité nucléaire et les réseaux de distribution ou l'Allemagne dans les centrales à charbon et dans les énergies renouvelables, ne souhaite pas livrer ses atouts à des opérateurs financiers opérant au plan international et ne visant que le profit immédiat. Ce ne sont pas ces opérateurs qui investiront dans la recherche et la production. Ils ne favoriseront pas davantage les indispensables politiques d'économie d'énergie et de protection de l'environnement.

On comprend donc bien que la France, l'Allemagne et l'Italie qui ont leurs propres stratégies d'Etat, non pas pour échapper à la crise énergétique mais pour en retarder les effets, ne veuillent pas partager leurs rentes de situation temporaire avec les autres, surtout si cela se fait sous l'impulsion d'une autorité aussi faible et idéologiquement libérale que l'actuelle Commission européenne.

Cependant, il est évident qu'aucun Etat européen, même la France qui grâce à son parc électronucléaire assure la couverture de 80 % environ de ses besoins d'électricité (mais pas plus de 50 % de ses besoins énergétiques globaux), ne pourra échapper à la crise mondiale qui s'accélère. L'Agence Internationale de l'Energie (3), basée à Paris, a été créée pour conseiller les Etats-membres de l'Agence en matière de politique énergétique. Ceux-ci sont aujourd'hui au nombre de 26 (dont la France). Ses études portent aussi bien sur l'évolution des offres (notamment en matière de pétrole) que sur celle de la demande, comprenant les économies d'énergie). Aujourd'hui, dans un nouveau rapport, elle montre que l'accroissement de la hausse de la demande des produits pétroliers, conjuguée avec la raréfaction des ressources économiquement exploitables, va conduire à une accélération de la crise. Plus tôt que prévu, c'est-à-dire dans les 5 ans, les prix devraient monter et de nombreuses activités reposant sur l'exploitation du pétrole vont être affectées. L'AEI déplore que les gouvernements et les entreprises continuent à ne pas tenir compte de ces prévisions.

Pour le moment en effet, bien que les avertissements relatifs à l'imminence de la crise climatique se fassent plus pressants, les acteurs politiques et économiques, y compris en Europe, multiplient les appels à la croissance, à la production, au commerce, au libre-échange, d'où ne peut que découler une consommation d'énergie en forte hausse. Personne par contre ne prévoit les mesures à prendre en cas de crise déclarée, laquelle s'étendra à bien d'autres domaines que ceux liés à l'économie du pétrole.

Selon les prévisions de l'AIE, l'Europe devra importer 70 % de l'énergie nécessaire à ses besoins en 2030, contre 50 % actuellement. Elle dépendrait alors de ses importations (à supposer qu'elle puisse conserver la maîtrise d'approvisionnements dépendant de gisements tous extra-européens) à 90 % pour le pétrole, à 70 % pour le gaz et à 100 % pour le charbon. Ce serait toute la politique de sécurité et de défense, économique et politique, de l'Europe qui serait alors rendue inopérante.

La Commission (et la majorité des Etats-membres à travers elle) continuent à refuser de voir l'impasse mortelle dans laquelle les engage la volonté libérale. On sait que, sous l'impulsion du président de la Commission européenne et de la commissaire à la concurrence, de nouveaux textes sont lancés pour « faire profiter les consommateurs d'un marché de l'énergie compétitif grâce à la concurrence entre fournisseurs et entre tarifs ».

Mais il s’agit d’une illusion dangereuse. Le secteur de l'énergie n'est pas aussi fluide que celui des télécommunications (4). Les investissements sont très lourds et posent des problèmes techniques et politiques nombreux. L'interconnexion des réseaux fait profiter des bas prix obtenus par les pays ayant consenti de grands efforts d'investissements des pays refusant encore ces efforts et continuant à utiliser des technologies périmées et polluantes comme le sont les centrales thermiques. Par ailleurs, le « mécano industriel » visant à constituer par fusion-rachat des entreprises transnationales européennes se heurte à beaucoup de résistances. Il en est de même de la séparation autoritaire entre la branche « production » et la branche « transport » des principaux opérateurs. Ces opérations ne répondent généralement pas à des logiques industrielles. Elles ne font que compliquer le paysage énergétique et rendre plus difficile sa rationalisation.

Enfin, last but not least, la Commission qui se veut forte vis-à-vis des industriels européens est bien incapable de négocier d'une même voix avec leurs fournisseurs extérieurs. Par définition, puisqu'elle prône le libéralisme, c'est-à-dire la non-intervention, elle ne peut pas globaliser les demandes ni s'engager à long terme, afin de peser sur les contrats.

Comment échapper à l'asphyxie ? Une CECA de l'énergie

La tentation du repli nationaliste reste donc très forte. Mais, une nouvelle fois, il ne s'agira que d'une solution à court terme, ne renforçant aucunement la puissance globale de l'Europe. C'est pourquoi certains économistes et experts énergétiques en viennent à proposer de revenir aux fondamentaux, qui étaient ceux de l'Europe en 1950. La CECA, nous l'avons vu, visait à regrouper les forces européennes au sein d'un marché unique, certes, mais dans lequel les Etats et les investisseurs privés devaient s'unir pour financer la remise à niveau des charbonnages, des mines de fer et des industries en charge des produits industriels dérivés. Des politiques industrielles non discriminatoires devaient être adoptées pour que la relance et le développement bénéficient à tous les Etats associés. Certes, le travail des pères fondateurs avait été facilité du fait que ces Etats disposaient des ressources primaires. Il suffisait d'améliorer les conditions de leur exploitation. Si l'Europe n'avait eu ni charbon ni acier, la CECA n'aurait pas pu faire grand-chose. Dans le domaine de l'énergie, nous avons vu que les Etats européens n'ont pas les mêmes ressources.

Cependant, si aujourd'hui les Etats européens s'entendaient pour créer, au sein de l'Union ou, à défaut, au sein du seul groupe Euro, une Haute Autorité indépendante dotée d'un certain nombre de pouvoirs régaliens, celle-ci pourrait mener des politiques énergétiques communes pour le bénéfice de tous. L'Institut Montaigne a fait au printemps 2007 une proposition intéressante en ce sens, dans un rapport intitulé « Quelle politique de l'énergie pour l'Union européenne ?» (5) . On peut remettre en cause l'opportunité de tel ou tel point de cette proposition, mais il nous parait que globalement elle va tout à fait dans le bon sens.

Le groupe de travail en charge du rapport rappelle d'abord ce que nous venons d'indiquer : l'énergie constitue un enjeu vital pour l'Europe, sous le triple aspect de la réponse aux besoins de consommation, de la lutte contre le réchauffement climatique et de l'indépendance économique et politique. Les experts reconnaissent par ailleurs que certains Etats sont mieux armés que d'autres pour faire face aux besoins. C'est notamment le cas de la France avec les centrales nucléaires et les réseaux de transport dont elle dispose, tant pour l'électricité que pour le gaz. Il ne faut donc pas les décourager de continuer à investir mais au contraire faire en sorte que ces investissements puissent bénéficier aux autres, selon le double principe de la solidarité et de la subsidiarité (à chacun de développer les techniques dans lesquelles il est le mieux placé). Il va de soi que le développement des énergies renouvelables et des technologies permettant d'économiser l'énergie fera aussi partie du nouveau pacte de solidarité à mettre en place.

Le rapport ne s'en tient pas là. Il fait des propositions de bon sens concernant les instruments nécessaires pour conduire cette politique complexe, qui devra se poursuivre sans défaillances pendant des décennies. Ce n'est pas ici le lieu de discuter de leur détail. Il suffit de retenir les grandes orientations envisagées.

Sous la responsabilité nécessairement supranationale de la Haute Autorité proposée, des bouquets de politiques industrielles et économiques visant à pallier l'ensemble des faiblesses de l'Europe seraient négociés avec et entre les Etats-membres. Le groupe de travail les qualifie de « pactes de convergences énergétiques ». Ils viseraient à :
développer la recherche sur les énergies douces, le nucléaire (4e génération et fusion), les économies d'énergie, la séquestration du CO2 (sous des formes à préciser) ;

- gérer les réseaux de distribution d'électricité dans le cadre d'un dispatching commun ;
définir des solutions communes en matière d'équipements de production ; - prévoir les scénarios de crise et administrer les crises ouvertes;

- mettre en place les politiques commerciales communes devant être négociés avec les opérateurs et Etats non européens.

- imposer des normes communes de limitation des émissions de C02 ainsi que des encouragement, dans le cadre d'un programme citoyen, aux économies d'énergie.

- D'autres mesures que nous n'examinerons pas ici sont proposées par le rapport. Rien n'interdirait évidemment que des propositions différentes soient étudiées. L'ensemble devrait viser, non à des déclarations d'intention destinées à rester sans suite, mais à la mobilisation effective et à la mise en synergie des multiples ressources intellectuelles, organisationnelles et technologiques dont dispose l'Europe.

Avec quels crédits mener une telle politique ? La question mérite d'être posée, compte tenu des coûts importants que représenteront les grands investissements. Mais la réponse est simple. D'une part, une politique européenne commune de l'énergie permettrait d'économiser une grande partie des sommes aujourd'hui versées sans profit aucun pour l'Europe aux fournisseurs extérieurs. D'autre part, cette politique européenne devrait être financée en partie par des prix de vente aux consommateurs industriels et aux particuliers relativement élevés et maintenus constants. Ceci parce qu'à long terme, la politique de l'énergie visera à décourager les gaspillages de cette matière première de plus en plus rare et que pour ce faire l'éducation des consommateurs à la sobriété découlera nécessairement de tarifs énergétiques sans concessions à la démagogie.

On voit que, si ces conditions étaient satisfaites, la mise en place de cette future Haute Autorité européenne de l'Energie, autrement dit CECA du 21e siècle, pourrait être un moyen inestimable de relancer la construction européenne, bien mieux en tous cas que la poursuite de débats constitutionnels purement théoriques.

1/Nous avons indiqué en début d’ouvrage que la création de l’Union européenne avait été largement le résultat d’un calcul américain visant à constituer un glacis de pays soumis à leur influence face à l’URSS. C’est pour la même raison qu’ils avaient encouragé la création de la CECA. Ils voulaient en faire un grand marché ouvert à leurs exportations. Mais dans le cas particulier du charbon et de l’acier, l’existence de groupes industriels puissants, fortement syndicalisés, comme Charbonnages de France, avait tout de suite donné à la politique commune un profil régalien interventionniste. Il a mis longtemps à disparaître, sous la pression de la concurrence extérieure. Ce fut sans doute regrettable. Une évolution en douceur vers d’autres technologies aurait peut-être pu y être envisagée.

2/Mme Nellie Kroes, à la fin 2007.

3/L’Agence internationale de l’énergie http://www.iea.org/

4/L’exemple de la dérégulation imposée aux opérateurs téléphoniques historiques mérite réflexion. Certes, certains services ont pu se développer à des coûts compétitifs, par exemple en téléphonie mobile. Mais la qualité générale des infrastructures s’est dégradée, parfois gravement, aux dépends des usagers les moins favorisés.

5/Le rapport de l’Institut Montaigne.
http://www.institutmontaigne.org/medias/resume_energie_sans_trait_de_coupe.pdf